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全台长照缺人荒,台中市如何走出泥沼发展地方特色?

2020-06-18

在日本介护保险发展中,有项「福利地方主义」策略,值得台湾发展长照过程中,各地方政府去思考与学习。任何制度都有其支持条件,日本介护保险制度中,除财源的分担,介护服务的提供与输送都道府县及市町村均有其重要的角色,地方政府可根据各自资源与条件,发展有其特色的长照服务。

「福利地方主义」是指:服务权责下放到地方政府,此项作法合乎福利分散原则,也与「在地老化」(aging in place)或照护社区化的理念不谋而合。

日本照护制度是建构出各个社区整体照顾体系,其中包括:医疗、介护、住宅、预防、生活支援等五项,支持长者安心居住在熟悉的社区,透过自助、互助、共助、公助等方式,先将民众自己的力量动起来,社区的力量动起来,再由制度面如医疗保险、介护保险全面普及的照护,经济弱势者再由公助——社会救助系统来支持,建构完整连续性的整体照顾,这其中社区整体支援中心(地域包括支援センター)扮演关键性的角色。

以日本轻井泽町社会福祉协议会为例,会馆内提供社区整体支援中心、有「介护支援専门员」(ケアマネジャー, Care Manager)提供照护计画,「介护福祉士」的居家服务,辅具租赁清洁消毒,团体家屋、小规模多机能、日间照顾中心、短期住宿机构、交通接送及餐饮服务等服务。

由于轻井泽是一渡假胜地,地方政府税收丰裕,挹注在长照施政上自然有丰厚的财源,再结合地方优美环境的特色,轻井泽町社会福祉协议会会馆建筑给人感受悠闲轻鬆,空间宽敞明亮舒适,保有日本高龄者所孰悉的文化与设施,馆内服务更是涵盖着介护多元化的服务,其中更扮演当地介护服务的枢纽——社区整体支援中心。

全台长照缺人荒,台中市如何走出泥沼发展地方特色? Photo Credit: 伊佳奇提供
日本轻井泽町社会福祉协议会会馆电梯内提供摺叠式椅子,供高龄者随时可坐下来休息。

让高龄者在所居住习惯的社区,能够有尊严、继续维持自立生活,社区整体支援中心可提供从健康到有介护需求的高龄者不同方面的服务,包括:

    综合性谘询支援,权利维护。总合性、继续性之照护管理。介护预防的照护管理等。

而在地区中,也能提供达到上述目标的设施与建置,提供安心地域生活为其主要的职责。

在全台缺人的窘境下,走出一条路的台中市长照制度

放眼台湾过去这一年多长照在各地方的执行,算以台中市政府走出自己的一条路,面对全台湾长照同样是「缺人」的窘境下,台中市却能在今年预计居家服务单位由14家增至第56家,快速成长达三倍,居服员也从700人倍增到1,400人,更全国首创照顾生活馆,今年将拓展至30馆,正吻合「福利地方主义」策略。

拥有丰富执行长照经验的弘道老人福利基金会执行长林依莹,于接任台中市副市长后,被林佳龙市长交付的使命是建构台中市的长照制度,在面对中央的浮动式长照政策下,先找出台湾过去长照的盲点,提出策略发展方向,分别是:强化培育照服员机制,引进企业资源、照护产业化,减轻非营利团体负荷,强化服务能量、深根社区据点,并发展社区照护体系等。

率先走出卫政、社政纷争的泥沼,建构出地方的长照基础建设

首先,事权统一。台中市在去年,是台湾第一个地方政府将长照业务从原本归属于社会局併入卫生局,由卫生局全权负责长照的地方政府,率先走出台湾长久以来从中央到地方卫政、社政纷争的泥沼,建构出地方的长照基础建设与服务模式,除长照预算,连员额编制一併转移到卫生局,让执行长照业务的民间团体能有单一窗口对应,加速行政流程与提高行政效能。

其次,除原本卫福部长照政策,还利用中央政策的空间,提出创新方案以取得中央预算支持,再鼓励与诱导地方民间团体去执行政策内容,建制培养长照人力短期及中期计画;并运用企业力量率先成立「照顾学校」,提供照服员的培力课程,学习护理的临床教育方式,还遴选优秀照服员送到国外进修,并提出工作满三个月可领一万元奖励金的「利诱」,补助侨泰高中开班费及设备费开设「长照领域国际人才专班」,缩短学用落差、强化长照服务员的进用训练,再提供照服员职涯发展的前景,鼓励有经验的照服员可以自行执业当「照老闆」。

虽然中央长照服务ABC架构是叠床架屋,台中市仍透过「照顾生活馆」提供一案到底、一站式整合服务,取代中央长照A级或照管中心的角色,发挥出「以人为本」的核心价值,开创新的服务模式,鼓励民间团体以照顾生活馆的方式来执行,产生出:有本生活坊、青田食堂、125度C照顾角落、抒茶馆、长照ALL PASS馆、太顺照顾生活馆、种子手作坊、34巷Café、巴布拉咖啡馆等不同名称。

「照顾生活馆」正发挥日本社区整体支援中心的初级角色与功能,目的是帮助有长照需求的家属即时获得服务,虽然现阶段无法提供完整的照护计画,或是社区长照资源的连结,至少已朝向个案管理、整合式服务的方向迈进。

其实台中市也不是一夕间走出这条路,为追随着中央政策的「朝令夕改」的变化,刚开始也受困于卫福部「滚动式」长照2.0政策,与各县市一样面临执行长照的困境,台中市能走出泥沼,是在于充分掌握中央政策目标,以务实的方式,配合政策诱导与鼓励,结合民间力量,发展地方特色。

所有规划长照政策的中央官员与执行的地方官员都清楚:「缺人」是长照2.0政策上的盲点,台北市仅是以编列预算补助照服员薪资方式来面对,中央是在行政院长赖清德「功德说」之后,提出32K待遇,都是短线做法,唯有台中市以投入长期培育人才方式,利用企业的CSR(企业社会责任),让企业资源投入台中市长照市场,成立「照顾学校」,规划出专业训练课程及职涯发展,提供照服员愿景,吸引年轻人投入照护市场。

早在2016年10月,笔者在媒体上发表「长照2.0 翻滚吧!中央政府」,建议卫福部应鼓励地方政府检视各自条件与资源,委託学术机构协助各县市发展社区性长照服务模式,建构资源整合与人才储备等,落实学术与实务的结合,减少非营利组织的后顾之忧,也才能扶植长照产业的建立,发展各自长照特色,台中市正朝这一方向实践,已走出自己的路。

钱虽然不是万能,没有钱是万万不能,但没有正确的策略与方法,造成有钱无处用。中央的长照先找到钱,去年各地方政府却找不到地方花,原因就在「缺人」,但台中市却有方法与步骤,一一找到人并将钱适当的运用,让有长照需求的民众能感受的温度与服务,为何台中能,其他县市不能?值得重视长照建制的决策者去深思。

延伸阅读:如何引导民间企业投入高龄产业?日本介护服务的「温柔之手」

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